一名港男在社交媒體自訴:今年46歲,2005年申請輪候一人公屋單位。18年以來,為防房屋署突擊入息審查,他一直不敢做長工,將收入控制在僅夠支付每月5000多元劏房租金和日常支出。然而,輪候公屋的家庭太多,等了18年還未輪到。「回想太天真,浪費我的青春。」他的感慨,再次驗證我的觀點:當土地資源集中建公屋,留給公屋之外的其他房屋種類的土地減少,導致公屋之上的房屋階梯缺失,收入高了反而住屋選擇更少,不少人刻意「向下流」來等公屋,鎖死大量勞動力。
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這種浪費青春等公屋的案例,正普遍地在香港發生。立法會研究部剛公布了一份名為《低收入及中低收入住戶特徵》的報告,揭示出一系列觸目驚心的現實。1996至2021這25年間,「非從事經濟活動的住戶」(即家中無任何人工作的住戶)在全港住戶中的比例從10.7%上升至20.4%,幾乎翻了一倍;而在「低收入住戶」(全港收入最低的20%的家庭)中,家中無任何人工作的住戶的比例,更從1996年的33.8%上升至2021年的74.1%,25年來增長了120%。這即是說,目前每4戶低收入家庭中,就有3戶完全不工作。
完全不工作的家庭猛增,固然有人口老化的原因,導致全長者住戶增多,但處於勞動年齡卻不工作的住戶亦增長,且兩者增幅一致。尤其是在低收入住戶中,處於勞動年齡卻完全不去工作的家庭,25年增加212%。
扶貧迷思 越扶越貧
勞動年齡人士不去工作,可能是要照顧兒童、老人、病患等,但數據顯示,在低收入、非長者、不工作的家庭中,只有35.3%家中有需受照顧成員(如15歲或以下兒童、長期受照顧長者、殘疾、病患等),而40.8%的家中並無任何需受照顧的成員。
不去工作靠什麼生存?這份報告的數據顯示,對於低收入且不工作的家庭,特區政府提供的恆常現金福利佔其總收入的比例,從1996年的26.8%飆升至2021年的82.7%。筆者自己估計,剩下的17.3%的收入,很有可能來自非恆常的現金福利。25年來,香港的福利體系,讓為數不少正處於勞動年齡、家中並無受照顧者的家庭,徹底躺平了。
這一現象直接導致兩方面的結果。一方面,香港的勞動參與率逐年下跌,勞動力供應嚴重不足。2023年4月,香港勞動參與率只有57.7%,低於中國內地、中國台灣、中國澳門、韓國、日本,比新加坡(2022年為70%)更低十幾個百分點,而且趨勢是持續下降。福利界和勞工界一直爭取的最低工資、最高工時、託兒服務、照顧者福利等等,對這類徹底躺平家庭而言,有什麼用呢?
另一方面,特區政府的恆常現金福利開支持續飆升,從1996年的127億元,上升至2021年的757億元,是1996年的6倍,而這還不包括各種各樣層出不窮的非恆常性的現金福利支出(如提供給公屋輪候人士的租金津貼、過渡性房屋特別津貼等),以及包含在房屋、醫療、教育方面的福利支出。比如,這份報告估算,特區政府通過公屋平均每月給予每戶公屋住戶的補貼約為1060至1430元,而香港共有82萬間公屋,每年給公屋居民的補貼至少100億元。
今時今日,不少個人與團體站在「扶助基層」的道德高地,樂此不疲地批評香港福利不足,要求增加這樣那樣的福利支出。但幾十年來,社會有沒有思考過,到底福利的目標是什麼?扶貧,是不是不斷增加福利,把貧困人口安頓在基層?為什麼香港福利開支飆升,貧窮人口卻未見減少,而且還讓更多人徹底「躺平」了?長此以往,香港公共財政還能支撐多少躺平的家庭?
早前,一位朋友分享一則案例。她的朋友移民新加坡後,並未出去工作。沒多久,新加坡福利部門約見她,提出若她出去工作,政府將提供額外補貼。她回覆說自己經濟狀況良好,不需政府補貼,官員卻回答,這個補貼是獎勵她出來工作、為新加坡做貢獻,與她的經濟狀況無關。
新加坡的這個思路,讓我頗為震驚。在香港,越躺平就越多福利,新加坡卻用福利來獎勵努力工作、為社會貢獻的人。而給弱勢群體的福利,往往設有嚴格的收入和時間限制。比如新加坡的公租房(類同香港公屋)只給最弱勢的家庭,且嚴格限制入住時間,只能租住兩年,之後若因特殊困難需要續租,必須重新申請。這樣的制度,迫使入住公租房的家庭必須努力往上走。雖然公租房在新加坡房屋總量中只佔4.6%(香港公屋超過30%),但平均輪候時間只需兩個月(香港現時為5.3年)。也正因這樣的福利體系,新加坡的勞動參與率高達70%,在區內領先。
鼓勵自立 力爭上游
筆者認為,香港各界是時候檢討,到底福利的目的和邏輯應該是什麼?是用福利來扶基層市民躺平,還是扶他們為自己努力、扶他們向上流動?為基層市民提供更好的福利,改善其生活,是文明社會的共同價值;但不經思考、簡單直接地為基層增加福利,結果往往是「越扶越貧」、「越扶貧越多人躺平」。慷納稅人之慨,卻讓更多人向下沉,上述數據已經清晰地證實了這一點。
尤其在房屋領域,我們不計代價建公屋,卻因此擠壓其他住屋類型的資源,公屋之上的房屋階梯嚴重缺失,收入增加後反而更難解決住房問題,居住質量還不如公屋,自然導致不少家庭不願通過勞動改善低收入的處境,以保持輪候或持有公屋的資格,一大批勞動力因此鎖在公屋中。
筆者認為,社會福利的目標,是為民眾提供最低安全網,而非用福利把人安頓在基層;扶貧的思路,應從扶「躺平」,轉變為扶「自立」。具體來看,可以從push(推動)和pull(拉動)兩方面着力。
在push方面,我們的福利需有「退出機制」。新加坡的公租房租用期只有兩年,之後就會退出,市民必須另謀出路;若有特殊困難要續租,必須重新申請。可見,公租房只是助困難家庭渡過難關的短暫落腳點,而非終生福利。這種「福利限時退出」的思維,非常值得香港參考:對於處於勞動年齡、家中並無需受照顧成員的家庭,可否限制其入住公屋、領取綜援的時間?畢竟,今日香港,企業請不到人是最迫切的問題,要找一份工作能有多難呢?當然,公屋限時居住,就需增加公屋之上的房屋台階,讓離開公屋的家庭有充足的房屋選擇,可以一步步向上流動。
在pull方面,應提供誘因,拉動有工作能力的人自立。譬如,對於既非長者又非照顧者的人士、新來港的單程證人士等,應提升各類再培訓或工作配對服務;針對照顧者,可增加支援,協助其出來工作。在扶助基層自立方面,筆者絕對贊同加大投入。
對於在職貧窮,諾貝爾經濟學家Milton Friedman曾提出過負入息稅(negative income tax)的思路。他建議對符合條件(如每月工作達到某個時數)的工作人口,若收入低於某個水平,不但不用交稅,還應對其作出補貼。負入息稅目前在英、美都有實踐;前文提到的新加坡案例更特別,用之作為市民自立的獎勵,而不論其薪酬高低。當然,負入息稅也有弊端,但這背後的邏輯,值得我們思考和汲取:一個社會,只有努力工作的人過得比依賴福利的人更好,才能鼓勵更多人自立。
扶貧:是扶躺平還是扶向上流動?